西方人善于造词，讲英语的国家在世界政治上拥有强大的话语权，这些都是不言而喻的。这两年，在亚太地区，这些国家又造出一个新词来描述地区局势的征象，这就是“基于规则的秩序”（rules-based order）。
澳大利亚政府和外交精英对这个词尤为热衷。去年出台的《国防白皮书》48次提到这一概念，单提“规则”（rules）的则高达64次，排在关键词之首，是当之无愧的了。但不单是澳大利亚，包括美国在内的西方国家、日本、印度以及一些东南亚国家，都拿“基于规则的秩序”来说事，认为这是当前地区战略局势的最关键问题，大有以之来统领这一地区战略话语之势。
今年6月2-4日的香格里拉峰会，“基于规则的秩序”再次成为核心词。澳大利亚总理特恩布尔大谈“以美国为根基的基于规则的秩序”；美国国防部长马蒂斯则重申美国对巩固“基于规则的国际秩序”的“深刻和持久的承诺”。但是，“基于规则的秩序”到底是个什么东西？
哪种秩序、哪些规则？
任何秩序都得至少具备两大根基：一个相对合理与稳定的国家间权力分布，以及这些国家在一定程度上认可并共享的价值观。价值观的一种体现，就是规则和规范。从这个意义上讲，“基于规则的秩序”的概念，在学术上是不严谨的。秩序已经隐含了规则，用“基于规则”来修饰秩序，岂不画蛇添足、多此一举了么？然而，虽然“基于规则的秩序”的学术意义值得怀疑，其政策意义却不容小觑，而且这种政策意义还有不少微妙与复杂之处。
有些国家的外交精英强调秩序中的规则这一根基，是冲着中国而来的（在欧洲，则是冲着俄罗斯）。言下之意是：我们对秩序中的权力分布的变化无能为力，因为中国的崛起并非外界所能左右；但我们在地区政治的价值观上还有强大的底蕴和资源，还有一系列的原则需要维护。实际上，他们是想用规则来制约中国迅速成长的权力，暗示中国在一些关键的地方并没有按规则办事。
这种认识有道理吗？关键在于，论者所指的到底是哪种秩序、哪些规则？秩序有全球性的，也有地区性的；有过去的，也有现在的；现在的还分冷战时还是冷战后；甚至是所谓的“后冷战时期”恐怕也得再细分。规则也是如此：全球性的，还是地区性的；泛泛一般性的，还是具体有所指的；昨天的，还是今天的？必须抱着多元的、发展的眼光去看待秩序和规则的问题。
若论全球性的、一般性的秩序原则，则当首推以联合国为核心的二战后形成的一系列国际政治规则与规范。而中国是联合国制度的坚定支持者，不存在有违这一“基于规则的秩序”的问题。
若论西方国家——特别是美国——所谓的“自由主义的国际秩序”（liberal international order），其实中国也是这一秩序的经济方面核心要素的支持者和维护者。这一秩序的核心机制，除了联合国，还有北约、世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行和G20。中国是除了北约这一排外的安全机制之外的所有经济与金融的成员。而且，在当前美国特朗普政府推行“美国优先”贸易保护主义经济政策的情况下，中国成了比美国还要坚定的“自由主义的国际经济秩序”的维护者。
如何应对外界对南海次区域秩序的忧虑
显然，美国和有些亚太国家采用“基于规则的秩序”的战略话语，其意所指并非以联合国为核心的全球秩序或者不久前还是以美国为核心的“自由主义的国际秩序”。它们的目标更狭隘，限于亚太的地区秩序，而剑锋所向则是南海的次区域秩序。
因此，特恩布尔才说：“基于规则的秩序”意味着“合作而不是获取或建立领土或者把争议地区军事化”；意味着“在国际法的框架下竞争而不是通过腐败、干涉或胁迫取胜”。也因如此，马蒂斯特意提到：“基于规则的秩序”的重要原则包括对国际法的尊重和航行与飞越自由，特别是航运通道的开放性。
他们之所以对南海次区域的“基于规则的秩序”有疑虑，是因为他们认为中国并没有完全在现有国际法框架下处理领土主权与海洋权益争端。而中国在南海的在主权范围内的岛礁建设则是他们怀疑中国要破坏“基于规则的秩序”的一大诱因。
中国该如何应对这种怀疑和指责？在原则的层面，参加此次香格里拉对话会的何雷中将的立场无疑是正确的：中国重视和遵守国际规则，但国际规则要反映各国普遍共识，而不能由部分国家单方面解释和决定。这一对规则来源的认识与上述对秩序的定义的是一致的：秩序必须具备该秩序范围内国家在一定程度上认可并共享的价值观，包括由此而引申出的规则。
最近发布的以《超越分歧、走向双赢》为题的中美智库研究报告对规则问题有如下表述：“规则的基础是共识，国际规则意味着主权国家利益和权利的让渡，因此必须基于相关国家间不同立场和主张的最大公约数。而以完全基于自身立场的所谓规则去规范他人，那就是霸权。中方的问题是究竟是谁的规则，哪些规则，如何根据现状的发展来定义规则，以及如何实现共同规则的演进和发展。”
这代表了中国学界的主流意见，是深刻合理的见解，指出了当务之急是找出南海相关国家关于主权和海洋权益立场的最大公约数。从目前一些国家对中国的怀疑和指责来看，这将是一个长期与艰巨的过程，需要各方在一些重大问题上达成谅解与妥协。
“基于规则的秩序”≠美国主导的秩序
与此同时，需要认识到，虽然一些亚太国家谈“基于规则的秩序”，是冲着中国而来，但并不是所有国家都把“基于规则的秩序”等同于美国主导的秩序。恐怕不少美国人自己也不认为美国主导的秩序就是基于规则的秩序，因为美国外交经常是破坏规则的。很多澳大利亚的外交精英也把“基于规则的秩序”与美国主导的秩序区别开来。他们支持“基于规则的秩序”，但如果美国破坏这些规则，他们是要反对美国的。遗憾的是，特恩布尔这次在香格里拉对话会上的演讲把“基于规则的秩序”与美国主导的秩序混为一谈，不能不说是其一大失误。不过，对“基于规则的秩序”最有意思的看法，还不是来自美国和澳大利亚这些西方国家，而是来自东南亚小国。
大国和小国对国际规则的理解和态度不同，而这种不同植根于大国与小国之间力量的高度不对称。如果国际政治由物质实力说了算，那么“实力即权利”，小国只能在大国的支配与恩惠之间的夹缝中生存。为了更好地维护自己的利益，小国必须找到实力之外的权利来源，最重要的就是由规则和规范组成的一系列制度性安排。对于小国来说，规则不只是一些成文或不成文的原则，更是一种维护自己利益的工具，是用制度约束大国权力使用的制度性战略的根基。
“基于规则的秩序”对中国和平崛起有何意义？
然而，如果规则是小国用来制约大国的制度性战略工具，那么大国接受这些规则是否意味着自我束缚从而吃亏了呢？却也并非如此。无论是对大国还是小国而言，规则都是实现自身利益的一种战略手段。对小国来说，规则的价值在于约束大国；对大国来说，规则的价值，除了体现自身的权力并实现某些物质利益之外，还在于让自身的权力合法化——也就是说，让尽量多的国家接受自己强大的权力。有时，为了更好地发挥自己的权力，大国需要用具备国际或地区社会普遍共识的规则来进行自我约束。这种自我约束是战略克制的表现，是大国权威和国际影响力的一个重要来源。如果大国能用制度化约束来实现战略克制，国家间互信就会增加，小国不会害怕大国，大国推行自己的外交政策的阻力就会大大减少。
这一套理论逻辑是适用于南海的。环南海的东南亚小国，总体上都支持“基于规则的秩序”，因为它们想用规则来约束大国。但它们所谓的“基于规则的秩序”并不等同于美国主导的秩序。很多东南亚国家，特别是中南半岛国家，其实反对美国在南海有明显挑衅意味的军事介入。这种介入并不符合它们认识的“规则”。对它们来讲，支持“基于规则的秩序”并不是在中美之间选边站，而是对一个有利于维护它们利益的外交概念和外交战略做出的选择。在大国之间选边站并不明智，因为大国的利益偏好和政策倾向并非一成不变，今天的朋友可能会成为明天的敌人；但如果能让大国对“基于规则的秩序”做出较为持久的战略承诺，小国就更有可能用包括国际法在内的国际社会普遍认同的规则来和平处理国家间的分歧。
因此，对于东南亚小国而言，“基于规则的秩序”是一个概念，更是一种维护自己利益的外交战略，但并不等同于美国主导的秩序或者美国霸权。如此，中国在考虑地区秩序的规则性时，也需有更深邃、更慎密的战略思维。规则在国际政治中的价值与应用是多元与多样的。对中国这样的大国而言，是否需要以及如何通过规则的制度性自我约束来使自己的权力合法化是一个重大的战略问题。在南海，这一问题目前正体现在中国与东盟十国关于“南海行为准则”的谈判之中。其实，虽然美国霸权备受诟病，但这一霸权在西方世界的合法化却离不开美国对规则的战略性使用。在一定时期内和一定范围内，美国采取了制度性自我约束来使自己的权力合法化的战略，这是美国外交不可忽视的成功之处。
大概任何大国想要建立真正的国际权威，总离不开让自己的权力合法化的问题，而这又离不开通过规则性的制度安排进行自我克制的问题。制度性的战略克制可以让包括军事力量在内的物质实力变得不那么可怕，也可以让国家间关系从战略互疑转向战略互信。
中国应抱着开放的态度与开阔的思维考虑“基于规则的亚太秩序”的问题。这一秩序的根本目的是在地区和平与稳定的基础上实现各国的利益，而不是为了实现某国的一己私利而破坏地区的和平与稳定。这应是中国与地区国家探讨秩序问题的一个基本出发点。
（作者是中国南海研究院兼职教授）